b) Homicides ou blessures involontaires

, L’article 221-6 du code pénal réprime l’homicide involontaire. Les blessures involontaires sont sanctionnées par les articles 222-19 et 222-20. La condamnation pénale du maire de Chamonix (suite à une avalanche meurtrière)504, fondée sur l’article 121-3 alinéa 4 du Code pénal, a ouvert la voie à la mise en cause pénale des élus locaux, et singulièrement des maires505. Le Tribunal a relevé les pouvoirs très étendus du maire, pour lesquels « il dispose de moyens importants ». Les textes relatifs aux risques dans les différents codes, confèrent à ces deux personnes publiques, l’Etat et la commune, singulièrement le chef d’édilité, des responsabilités éminentes. L’Etat ne pouvant être poursuivi, le maire porte une bien lourde épée de Damoclès. En cas de dommages graves, ses pouvoirs de police, et ses décisions ou absences de décision en matière d’urbanisme et d’occupation de sols seront invoqués. Pour ce qui est des pouvoirs de police, les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du CGCT confie au maire la responsabilité de la police municipale et donc de la sécurité publique et de la prévention, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département. Concernant les processus d’occupation du sol, tous les acteurs, publics506 ou privés, peuvent faire l’objet de poursuites pénales. Par exemple, consécutivement à la tempête Xynthia et au décès de 29 personnes à La Faute-sur-Mer (Vendée) le 28 février 2010, plusieurs personnes physiques ou morales, venant des secteurs public ou privé, ont été mises en examen pour «homicides involontaires» et «mise en danger de la vie d’autrui»507. Un maître d’ouvrage et un architecte peuvent être déclarés coupables du délit d’homicide involontaire pour 508 négligence et erreurs commises lors d’une opération de construction. Même l’expert peut 509 être mis en cause. Auxiliaire de la décision politique, il porte désormais une double responsabilité pénale et civile510. 503 Leost Raymond, in Le droit répressif en matière de risques naturels, Ponts Formation Edition, Ecole Nationale des Ponts et Chaussées, Responsabilités, contentieux et assurances en matière de risques naturels, Paris, les 25 et 26 septembre 2007 504 TGI de Bonneville, audience tenue en matière correctionnelle, 17 juillet 2003 505 Le tribunal a rappelé que le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat, de la police municipale qui a pour objet d'assurer entre autres la sécurité publique comprenant notamment le soin de prévenir par des précautions convenables, les accidents, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels. En cas de danger grave ou imminent, tels que les accidents naturels énumérés ci-dessus, le maire prescrit l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances» (article L.2212-2-5 du CGCT). Il convient de signaler que le maire de Chamonix a été amnistié. 506 A l’exception de l’Etat 507 Il s’agit du maire de la commune, deux de ses adjoints, un promoteur immobilier local et un fonctionnaire de l’ancienne Direction départementale de l’Equipement. En outre deux personnes morales, deux sociétés qui ont construit les maisons dans la «cuvette mortifère», zone sous le niveau de la mer où ont été retrouvées la plupart des victimes, ont été mises en examen (Le Monde.fr avec AFP| 12.04.2013) 508 Cass. chambre criminelle, 5 janvier 2000, n° 99-81817 509 Rappelons la condamnation pénale de scientifiques italiens en 2013 des suites du séisme de l’Aquila 510 Veyret Yvette, Meschinet De Richemond Nancy, in chapitre 2, Représentation, gestion et expression spatiale du risque, Les risques, sous la direction de Veyret Yvette, SEDES – Paris 2003, p.42

117

CHAPITRE 2 ENJEUX ET STRATEGIES DES ACTEURS FACE AUX RISQUES NATURELS MAJEURS

La gestion de l’espace et des risques naturels majeurs constitue un domaine où interviennent d’importants enjeux économiques et sociaux. Le droit des risques naturels majeurs est sans arrêt l’objet d’un rapport de forces entre intérêts particuliers souvent divergents. Le droit est le reflet des intérêts socio-économiques établis. Il s’agira ici d’identifier les stratégies des acteurs, publics et privés, les obstacles générés par eux, sous le double angle du rapport qu’ils ont avec l’intérêt général et des relations qu’ils entretiennent entre eux. La gestion publique des risques naturels majeurs relève de la satisfaction des biens collectifs. Les pouvoirs publics doivent satisfaire une utilité collective. L’enjeu essentiel devrait être la mitigation511 des risques. Il s’agit de savoir comment réduire la vulnérabilité de populations, de territoires, d’immeubles, en cas de survenance d’un phénomène naturel majeur. Réduire la vulnérabilité suppose d’abord de connaître l’aléa, l’identifier et le maîtriser quand cela est possible. Alors il faut penser un aménagement du territoire sécurisant, en limitant les lieux de vie et de production dans les zones à risques, et en imposant qu’ils soient conçus et édifiés suivant les règles de l’art. Or nous sommes dans un système de ressources limitées, en particulier financières et foncières. Dans un cas idyllique de ressources financières et foncières illimitées, la question ne se poserait pas. Ainsi, dans tel émirat, les équipements publics sont gratuits. Dans tel autre, il n’y a pas d’impôts, etc...La rareté de l’argent et du foncier, les limites des finances publiques, les orientations idéologiques et politiques font que la satisfaction des diverses utilités, collectives et particulières ne peut s’opérer pleinement. En système libéral, l’exigence de justice sociale et environnementale est secondaire par rapport au souci d’efficacité économique. Dans une approche purement comptable, la question essentielle serait : quel niveau de risque sommes-nous prêts à accepter et à quel coût?512 Elle nous semble pourtant éluder le problème des stratégies des acteurs et de leur articulation. Alors, il s’agit de se poser de nouvelles questions : les politiques publiques ontelles comme objectif véritable de réduire la vulnérabilité? Le résultat des politiques publiques va-t-il dans le sens de la réduction de la vulnérabilité? Les ressources étant limitées, quelle va être l’allocation des dites ressources? Comment vont être satisfaites les utilités des populations, et aussi celles des différents acteurs? La responsabilité étatique peut être mise en cause aussi bien en cas de catastrophe survenue, que pour excès de prévention quand la catastrophe annoncée ne s’est pas produite (voir l’épisode Soufrière 1976). C’est dire le poids de l’incertitude dans l’élaboration des politiques publiques et des stratégies des acteurs (section 1). Loin de correspondre à l’image de consensus général face à l’adversité, les risques naturels sont sources de conflits entre acteurs (section 2). 511 512 L’atténuation des risques, dans une démarche préventive Ledoux B., in Les catastrophes naturelles en France, Payot, 1995 118

SECTION 1 LE POIDS DE L’INCERTITUDE DANS L’ELABORATION DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DES STRATEGIES DES ACTEURS

La notion de risque est un concept abstrait, qui ne relève pas du certain, mais de l’incertitude. Il y a incertitude car nous ne connaissons pas la probabilité d’occurrence de l’issue. Concernant le risque sismique, par exemple, les calculs de probabilités qui sont faits aux Antilles françaises, tiennent compte d’un retour d’expérience de quelques siècles, ce qui est « jeune » concernant des phénomènes géodynamiques. La fréquence d’un séisme violent dans ces territoires se compte en siècles, alors qu’il est question d’années au Japon ou en Turquie. Les comportements des acteurs sont alors différents. La décision politico-juridique s’appuie sur des certitudes, mais dans le cas des risques naturels, est largement tributaire de l’incertitude scientifique. Il y a éveil de l’opinion publique et développement de la prise de conscience du risque. Il existe une demande accrue d’interprétation des textes et de la jurisprudence en matière de risques naturels, de la part des différents acteurs (services instructeurs, agents chargés d’appliquer les textes, associations, promoteurs, élus locaux). Les raisons sont multiples. Il y a souvent contradiction entre le principe de précaution, et le besoin de préserver des intérêts socioéconomiques, qui requiert de la souplesse dans l’application de la norme. Pour les décideurs, le principe de précaution est trop souvent réduit à un simple risque statistique, mis en retrait par rapport à des préoccupations plus urgentes et plus profitables. Dans ce domaine où l’imprévisibilité et l’incertitude sont plus élevées que dans les autres, les actions et les stratégies déployées sont identifiables. Certes, la gestion des risques naturels est une préoccupation qui interpelle tous les acteurs. Mais elle ne semble pas prioritaire (paragraphe 1), alors qu’elle relève de l’intérêt général (paragraphe 2).

§ 1 – L’ABSENCE DE CARACTERE D’URGENCE ET D’IMPERIEUSE NECESSITE

La prévention des risques naturels ne semble pas présenter de caractère d’urgence et d’impérieuse nécessité aux Antilles françaises, en raison d’une part de l’incertitude qui pèse sur la décision publique (A), et d’autre part de la non adhésion de la population à la culture du risque (B). A) DECISION PUBLIQUE SOUS INCERTITUDE 1) Incertitude et imprévisibilité des phénomènes a) Risques et incertitudes

L’homme a toujours été en quête d’une recette miracle pour faire face au risque et à l’incertitude que représente la nature. Des démarches plus ou moins magiques « évitent à l’homme l’effort et la responsabilité du choix en les transférant à des tiers, intermédiaires du destin»513. L’incertitude relative aux évènements naturels, dite encore l’incertitude naturelle, est censée faire partie du domaine des environnements « indifférents » (ni favorables, ni hostiles), qui se distingue du domaine des environnements hostiles (par exemple, le domaine des marchés oligopolistiques où rivalisent quelques adversaires), dans lequel les enjeux dépendent simultanément des comportements de plusieurs parties, les « joueurs »514. Dans 513 514 Charreton Raoul et Bourdaire Jean-Marie, in La décision économique Que sais-je n° 22356 Nov 1985 Ibid. 119 la réalité, le domaine de l’incertitude naturelle voit s’affronter les acteurs sous l’œil « neutre » du cyclone, ou la pression du séisme, quand les évenements dits naturels ne sont pas les conséquences directes de la main de l’homme. Bien qu’elle soit réelle, l’incertitude est utilisée par les acteurs à des fins stratégiques dans certains cas, dans un contexte de rivalité. La prise en compte du risque suppose d’abord qu’il soit bien perçu par les acteurs. La perception du risque est fonction de la fréquence du phénomène. Elle est plus grande dans les pays où les catastrophes sont fréquentes. Le risque sismique est nettement plus présent dans l’esprit des Japonais, de Salvadoriens ou des Turcs que chez les Antillais, malgré le séisme récent d’Haïti. La perception est relative selon les différents risques. Elle est plus grande aux Antilles pour le cyclone que pour le séisme, en raison de la bien plus grande fréquence du phénomène cyclonique. Dans des pays comme le Salvador, où les séismes sont aussi fréquents que les ouragans, la perception des deux risques est identique. La perception du risque est également relative par rapport à la pression médiatique. Une étude faite en France515 montre que la multiplication d’informations nourrit « l’angoisse météorologique ». Il s’est développé une « hyper-attention au temps qu’il fait », depuis les inondations catastrophiques de Vaison-la Romaine (1992), de la Somme (2001), et de Sommières (2002), et les tempêtes destructrices Lothar et Martin de décembre 1999. Le comportement des populations antillaises en situation d’incertitude est singulier. On peut très largement parler de négation de l’incertitude. Dans ces territoires français de la Caraïbe, il y a tout lieu de s’inquiéter de la faible participation du public à l’adoption de mesures de prévention. Dès lors la conséquence est sa déresponsabilisation quant à leur mise en œuvre. Comme le souligne B. de Vanssay, les populations antillaises refusent plus ou moins consciemment de se projeter dans le futur et ont tendance à occulter l’incertain pour éviter qu’il ne se réalise516. Il semble, culturellement, qu’envisager la possibilité du risque, c’est l’attirer. Dès qu’il y a incertitude, le besoin de sécurité s’estompe. S’il y a incertitude, la catastrophe redoutée ne se produira pas. Pour être utilisée, l’information préventive doit d’abord « déconstruire » la notion d’incertitude qui est attribuée aux risques naturels et se 517 situer dans le domaine du « certain » (A. Flagie). Si l’information paraît la clef de l’adaptation des comportements, l’expérience acquise lors d’évènements catastrophiques paraît encore trop rarement utilisée pour l’amélioration des systèmes. En matière de risque sismique par exemple, compte tenu de la rareté de l’événement sismique grave aux Antilles françaises, le retour d’expérience a été jusqu’ici inopérant. Les conséquences du séisme d’Haïti de 2010 sur sa perception par les Antillais ne sont pas connues. b) Les limites de l’expertise

Dans ce champ d’incertitude, la parole de l’expert est fondamentale. En réalité, l’apport de l’expertise est biaisé. Les experts ont la connaissance du risque et de ses implications. Leur expertise est communiquée aux pouvoirs publics qui, plus que comme de simples relais, la reformatent pour la diffuser aux populations. La transmission directe entre experts et société civile est rare. Quelques interventions médiatiques organisées en cours d’année, d’initiatives diverses (organisations scientifiques, pouvoirs publics, associations) permettent de diffuser ponctuellement le savoir. La transmission indirecte, par le biais des mécanismes institutionnels, existe, mais, est à ce stade, peu efficace. Le langage technico-administratif des PPR, PLU est pour les populations source de complications à contourner pour obtenir telle ou telle autorisation d’occupation de sol, plutôt que de gravité et d’incitation à la 515 Quotidien

Le Monde du mercredi 26 mars 2003, p.32, article de Christiane GALUS De Vanssay Bernadette, article sur les études de perception des risques, in Les catastrophes naturelles aux Antilles, ouvrage collectif sous la direction de Yacou Alain, KARTHALA-CERC, 1999, p.251 517 Flagie A., Dèmin cé on couyon 516 120

prudence. Dans les faits, il y a toujours un écart entre la gravité établie par les experts, celle affichée par le pouvoir politique, et celle perçue par le public518. Les choix faits en situation d’incertitude ont souvent mis en cause les responsabilités humaines et les limites du tout-technique. La « dictature des ingénieurs » est dénoncée à de nombreuses occasions, où la nature a été livrée à des actions inappropriées au nom du développement technologique. Parmi de multiples exemples nous pouvons citer les cas de la Chine (barrage des Trois Gorges), du Brésil, du Japon (Fukushima). Ce fut le cas en Europe, à Prague, où, suite aux crues dévastatrices d’août 2002, les organisations écologiques ont mis en cause la rectification des rivières et l’agriculture intensive, responsables de l’ampleur des dégâts519. Le problème se pose en Guadeloupe et en Martinique, soumises à l’imperméabilisation des sols et à la limitation de l’écoulement naturel des eaux en raison de constructions, programmées ou anarchiques, édifiées de plus en plus en zones inondables ou 520 sujettes à éboulement, et du développement inconsidéré du réseau routier. Toutes ces atteintes à la nature contribuent à l’aggravation de la vulnérabilité des territoires. Le citoyen peut alors légitimement s’alarmer des choix opérés par les experts et les politiques, souhaiter être mieux informé, vouloir que des responsabilités soient établies, mais aussi revendiquer sa participation active à la gestion des risques, puisque ceux-ci deviennent de véritables choix de société. D’où l’importance de l’opinion publique. Alors que la mobilisation écologique est grande et expérimentée en Martinique521, le même type de manifestation en Guadeloupe est embryonnaire. La connaissance scientifique relève de l’expert et elle est incontournable. Les contradictions des experts, fréquentes en situation d’incertitude, génèrent l’anxiété des populations et l’indécision des pouvoirs publics. Il est dès lors difficile d’associer le citoyen à la décision. Le pouvoir politique n’apprécie pas les contradictions d’experts, car il a besoin d’un avis scientifique présumé éclairé et incontestable pour asseoir sa décision et la faire accepter par l’opinion publique.

2) Les stratégies des gouvernants face à l’incertitude a) La difficulté de décision

L’incertitude influence la décision par les autorités et son acceptation par la population. Ces difficultés se manifestent périodiquement aux Antilles lors des inondations récurrentes, à l’occasion desquelles la polémique ne cesse entre la population et les autorités préfectorales. La météorologie n’est pas une science exacte. En Guadeloupe ou Martinique, quand le Préfet prend des mesures préventives sévères (alerte rouge), et qu’il ne se passe rien de grave, des critiques fusent sur son excès de précaution. A l’inverse, quand une catastrophe se produit (routes inondées, victimes humaines souvent dues d’ailleurs à l’imprudence des usagers), c’est également un déluge de reproches sur un prétendu laxisme de l’Etat. Dans les deux cas

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Introduction, les risques, sous la dir

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2003

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p.8 Voir le Monde du jeudi 22/08/02 p

. 2. L’article précise : « Au cours du XXème siècle, la longueur des cours d’eau a été réduite d’un tiers par la suppression des méandres, alors que ceux-ci réduisent la violence des débits. La dictature des ingénieurs et du lobby du béton n’a pas pour autant pris fin avec la « révolution de velours », estiment les écologistes. La réponse aux inondations de juillet 1997 a été de vouloir construire de nouveaux barrages, dont l’efficacité contre les crues est limitée, et de chercher à mieux canaliser les rivières en élevant de nouvelles digues. Mais l’agriculture intensive pratiquée dans le pays, soutenue par la collectivisation contrôle des terres, a conduit à la suppression systématique des fossés, haies et autres buttes autour des champs, ainsi que des étangs et marais jadis fort nombreux ». 520 Conséquence de la priorité donnée au transport individuel

521 L’ASSAUPAMAR (association locale de défense de l’environnement) mène de grandes batailles, notamment sur le plan juridique, contre les manquements des élus locaux à l’exigence environnementale. Des combats ont été gagnés sur les constructions dans des zones à risques (précisément des zones inondables) 519 121 le pouvoir politique est critiqué. Il est « accusé de céder à une interprétation irrationnelle du principe de précaution lorsqu’il est plus prudent que l’expert, et aux pressions économiques lorsqu’il est moins prudent »522. La décision de l’Etat en matière de risques fait l’objet, comme toute intervention publique, d’un calcul économique, eu égard aux enjeux financiers importants. Nous sommes dans un cas de décision sous incertitude. Débordant le simple aspect compassionnel, les prévisionnistes de Bercy se livrent à un calcul économique dans l’orthodoxie néo-classique. Allant au-delà de simple calcul probabiliste, ils s’appuient sur une modélisation de la décision sous incertitude, rendue possible par les mathématiques de la décision. Les énarques du Ministère des finances peuvent alors faire tourner la vielle recette de l’analyse coûtavantages, pour justifier de l’action ou de l’inaction. On en viendra à évaluer le coût d’un homme, et à le comparer au coût des mesures prises pour assurer sa sécurité. La vie d’un être humain n’a pas la même valeur dans toutes les sociétés. Cela dépend de la culture de cette société, de son niveau de développement économique, et du statut de l’individu ou du groupe d’individus concernés, dans la dite société. Cette évaluation repose sur des paramètres de « remplacement » par un autre être humain dans la société, et également sur la notion de réparations matérielles, car la mort d’homme est quantifiée également, selon sa valeur, monétaire ou non monétaire, estimée dans la société523. Cette notion extrêmement variable de la valeur de l’être humain sous-tend les politiques de mitigation des risques naturels menées par les Etats. En raison de la rationalisation des choix budgétaires, les pouvoirs publics appliqueront avec parcimonie des programmes ambitieux de prévention, tel le plan séisme aux Antilles, car ils seront jugées plus coûteux que les actions de réparation de dommages (même humains), d’autant que ces dernières actions sont politiquement extrêmement rentables pour les représentants de l’Etat, alors que la prévention est quasiment transparente. Une telle démarche strictement comptable est critiquable, car ne prenant en compte que le coût budgétaire, sans intégrer les utilités en termes de sauvegarde de vie, de bien-être social, et de sérén de la population. Toutefois les critères économiques, s’ils sont déterminants, ne sont pas les seuls à intervenir dans la décision publique. Les autorités prennent leurs décisions en fonction, notamment, du niveau de pression populaire. Or les exigences des populations dépendent de leur taux d’acceptation de la vulnérabilité aux phénomènes naturels. L’acceptabilité du risque est une question devenue politique, à mesure que les perceptions du public ont commencé à peser sur les décisions des politiques. Le débat est en tout cas ouvert, concernant le coût que la société est prête à payer, pour garantir sa survie. Mais il nous semble réducteur, car il occulte les stratégies des acteurs dans la politique publique.

b) Décision et non décision comme politique publique i. L’alibi de l’incertitude

Les experts ont une obligation déontologique de tenir un discours scientifique. Les gouvernants n’y sont pas tenus, et leurs stratégies diffèrent de celles des experts. Tout 522 Hermitte Marie Angèle, in La fondation juridique d’une société des sciences et des techniques par les crises et les risques, Mélanges en l’honneur de Prieur Michel DallozParis 2007, p.167 523 Certains exemples ont fait date : l’ « indemnisation » d’une victime du Concorde crashé en juillet 2000 à Roissy fut estimée supérieure à 10 000 000,00 frs (1 500 000€) par les observateurs. Par contre l’ « indemnisation » d’une victime du sous-marin russe naufragé en août 2000 en mer du Nord fut de l’ordre de 10 000,00 frs (1 500 €). Les chiffres sont différents dans les deux cas (rapport de 1 à 1000!!!), comme le sont les catégories sociales et les contextes socio-économiques. Ces montants sont encore très éloignés du coût estimé par un tribunal arbitral privé, désigné par le gouvernement français en 2010, de 45 millions d’euros pour le « simple » préjudice moral subi par Bernard Tapie dans l’affaire l’opposant au Crédit Lyonnais. 122 d’abord, la mission d’expertise est soigneusement encadrée, pour ne pas dire balisée, et, comme constaté plus haut524, instrumentalisée par les pouvoirs publics. Les experts ne détiennent qu’une part de la vérité et n’ont surtout pas d’approche globale de la question. 525 Par conséquent, souligne K. Favro, la décision ne peut leur appartenir. Le décideur politique est le maître du jeu. Il doit arbitrer entre plusieurs enjeux et risques526. Nous verrons par exemple qu’il y a conflit aux Antilles françaises entre la politique productiviste de logements et la lutte contre les risques. L’objectif des politiques est de rentabiliser à court terme l’action. Il peut y avoir conflit entre les techniciens et les politiques. Le paramètre technique n’est que l’une des multiples composantes devant dicter son choix. Le politique utilisera le scientifique pour légitimer son action mais son objectif prioritaire est d’assurer sa réélection. Tout juste faudrait-il tempérer en lui prêtant les intentions multiples de prendre à la fois les décisions qu’il croit justes et 527 celles qui lui donneront le plus de chances d’être réélu. L’incertitude de l’expertise devient paradoxalement l’alibi du politique. Elle le met en position 528 de choisir au lieu de se réfugier derrière la science. « L’incertitude scientifique et technique autorise la marge de négociations que la gestion du risque impose bien souvent »529. Les contradictions d’experts permettent d’amener le citoyen « soit à accepter 530 l’absence de solution, soit à atténuer les effets de l’indécision ». Le choix du politique est alors facile entre l’action et l’inaction. L’incertitude et l’imprévisibilité sont souvent prétextes à la non-décision ou à des décisions absurdes. Ceci, d’autant que l’autorité politique ne dispose d’aucun indicateur irrécusable de la validité de ses décisions531. L’homme politique parie sur le court terme (durée de son mandat). Il vise son renouvellement. Dans son esprit, la catastrophe interviendra dans 100 ans. Et si elle intervient tout de suite, il invoquera la fatalité. Ainsi les élus guadeloupéens et martiniquais feront le tri entre le cyclone, fréquent (un cyclone dévastateur tous les dix ans environ), et le séisme destructeur annoncé depuis des décennies mais jamais intervenu. Le cyclone Hugo de 1989 a accéléré la disparition des maisons en bois, et la construction de maisons dites « en dur » (maçonnerie et béton armé). Dans l’imaginaire populaire, ces maisons en dur sont censées bien se comporter face aux cyclones532. L’élu considère alors qu’il n’a plus à se soucier de ce qui est quasi certain (c’est-à-dire envisageable tous les ans, lors de la période cyclonique). Or ces maisons en dur, lorsqu’elles sont mal conçues et mal réalisées, sont potentiellement bien plus vulnérables et dangereuses face au séisme que les maisons en bois. Mais la question des séismes, dans l’esprit de l’élu, n’est pas urgente et ne figure pas dans son agenda. En réalité, la survenance d’un séisme majeur est pour l’élu,

524 Titre 1 – chapitre 2 Favro Karine, in Menus propos autour de l’expertise dans le domaine de l’environnement, numéro spécial : Risques environnementaux et expertises Droit de l’environnement N°142 – octobre 2006, p. 312 526 Cartier Stéphane, Vinet Freddy, Gaillard Jean-Christophe, in Introduction Maitre du monde ou maitre de soi?, Risques et environnement : Recherches interdisciplinaires sur la vulnérabilité des sociétés, L’Harmattan – Paris 2009, p. 17 527 Muller Pierre / Surel Yves, in L’analyse des politiques publiques, Montchrestien, Paris, 1998 528 Lavielle Jean-Marc, in Incertitude scientifique, Incertitude juridique et changements climatiques, Incertitude juridique, Incertitude scientifique, Presses Universitaires de Limoges, Limoges, 2000, p. 33 529 Veyret Yvette, Meschinet De Richemond Nancy, in chapitre 2, Representation, gestion et expression spatiale du risque, Les risques, sous la direction de Veyret Yvette, SEDES – Paris 2003, p.42 530 Favro Karine, in Menus propos autour de l’expertise dans le domaine de l’environnement, numéro spécial : Risques environnementaux et expertises Droit de l’environnement N°142 – octobre 2006, p.313 531 Voir Burdeau Georges, in La politique au pays des merveilles, PUF, Paris 1979 532

Nous avons plusieurs contre-exemples avec l’effondrement de maisons individuelles « en dur », mais aussi de la toiture en béton armé du stade de Morne-à-l’Eau, ouvrage toutefois spécial, lors du passage d’Hugo. Le quidam

lui

, prédit

l’effondrement de la dalle « anti-cyclone » lors d’un séisme. 525 123 comme la guerre de 1914, qui apparaissait à Bergson « tout à la fois probable et impossible »533. Il est donc, pour l’élu, urgent d’attendre. L’action publique quand elle se manifeste, permet une glorification du rôle des élus. Est mise en valeur la défense de l’intérêt général par les collectivités locales et l’Etat. Les catastrophes naturelles majeures (Soufrière, Hugo) constituent une opportunité pour l’Etat d’affirmer la présence et la générosité de la « mère-patrie ». Son discours est : « Regardez Haïti, ou la Dominique qui sont dans la misère, etc. ». C’est la justification de la « solidarité nationale » et de la propagande assimilationniste. La gestion des RNM par le pouvoir politique peut se révéler une arme délicate 534, et comporte des effets pervers. C’est un passage obligé pour les politiques, pour rendre des comptes sur leurs actions. On se souvient du premier ministre L. Jospin très critiqué par la 535 population de la Somme, après les inondations de 2001. Des reproches sont souvent faits à tel ou tel élu pour avoir autorisé la construction de logements collectifs en zone inondable (Ce fut le cas par exemple, concernant le maire de la commune de Goyave (Guadeloupe), J. Laguerre, dans les années 1990, pour avoir autorisé des constructions HLM dans le lit d’une rivière). Quand ils prennent des décisions identiques, les élus martiniquais s’attirent également les foudres de l’ASSAUPAMAR. La non-décision est la conséquence de la difficulté de décider. On peut décider de ne rien faire, décider de ne pas décider. Nous voyons dans le cadre des risques naturels majeurs, des attitudes publiques de non-décision. Elles concernent par exemple le traitement des RHI536, l’insuffisance des procédures de contrôle, le permis de construire, l’absence 537 programmée de contrôle des LES. Le clientélisme des élus est aussi motif à non décision : non mise en œuvre des dispositions relatives au PC, laxisme vis-à-vis des constructions dans les zones à risque, abandon de responsabilité aux élites administratives. L’Etat décide également, par souci de préserver la paix sociale en Guadeloupe, d’avoir une attitude laxiste vis-à-vis du travail clandestin dans le bâtiment, par exemple, quand bien même il ferait d’épisodiques opérations coup-de-poing bien médiatisées. Au cœur de l’intervention publique et à travers elle les processus de décision, la non-décision peut être importante. Ainsi dans un pays où la décision est l’acte majeur de la puissance publique, il peut y avoir des îlots de non-décision. Citons en exemple les LES ou l’importance des constructions sans permis dans les DFA. Avec les collines auto-construites de Fort-de538 France, nous avons sur un territoire français des constructions « sauvages » implantées sur des sites délaissés en raison de leur grande vulnérabilité, et « abritant » des populations miséreuses, avec la bénédiction sinon l’encouragement des autorités locales et nationales. ii. L’intemporalité de l’ambivalence entre décision et non décision aux Antilles

Cette ambivalence décision et non décision a toujours existé dans les politiques publiques de gestion des risques naturels majeurs aux Antilles. Deux situations graves dans l’histoire de ces territioires ont vu les faits (survenance ou non de la catastrophe) contredire les prises de 533 Dupuy J.P., in Pour un catastrophisme éclairé, Editions du Seuil, Paris, 2002 Les inondations consécutives à l’ouragan Katrina aux USA (2009?) ont mis en évidence le peu de considération de l’administration américaine pour les populations défavorisées et les minorités ethniques. 535 En mai 2003, lors de catastrophes sismiques algériennes, le Président algérien Bouteflika s’est fait conspuer par les populations des zones sinistrées. Les élus turcs et indiens connaissent régulièrement les mêmes déboires. 536 Résorption de l’Habitat Insalubre 537 LES, Logements Evolutifs Sociaux 538 Telles les favelas de Rio 534 124 décisions politiques. Il s’agit de l’éruption de la Montagne Pelée (Martinique-1902) et de celle de la Soufrière (Guadeloupe-1976). L’éruption de la Montagne Pelée en 1902 a été précédée de manifestations géophysiques et géochimiques annonciatrices inquiétantes qui eurent lieu dans les deux semaines précédant la catastrophe. Mais dans l’effervescence politique du moment, afin d’assurer le bon déroulement des élections, les autorités publiques s’évertuèrent à empêcher l’évacuation pourtant nécessaire/urgente de la population. Et bien évidemment, comme le précise P. Martin, l’administration « faisait publier les avis rassurants d’une commission d’ « experts » locaux hâtivement réunie dont le seul membre ayant des connaissances scientifiques était le professeur de sciences naturelles du lycée » 539. Il s’est agi ici d’une non-décision de prévention devant un risque annoncé (ou décision de ne rien voir, de rien entendre), motivée par des considérations électoralistes. La non-éruption magmatique de la Soufrière (crise du 2° semestre 1976), serait à ranger dans la catégorie des vaudevilles, n’eussent été les conséquences dramatiques, humaines et 540 économiques de la décision d’évacuation d’une grande partie de la Basse-Terre. Cette décision a été prise par le Préfet Aurousseau, le 15 août 1976, à partir de « vérités scientifiques », pourtant contestables et contestées à l’époque541. Le débat scientifique se résumait à une opposition entre deux hommes, sur fond de désaccord entre les hypothèses de la géophysique et celles de la géochimie542. Le pouvoir politique eut du mal à décider, n’ayant pas de fondement scientifique consensuel. Le processus de décision à l’occasion de l’éruption annoncée de la Soufrière constitua un modèle de ce qu’il ne faut pas faire, bien décrit par P. Martin : « Des actions hâtives et mal préparées, un joli désordre politicoadministratif, puis une longue querelle hargneuse, à propos d’une crise sérieuse, inattendue mais possible, subie et gérée au jour le jour par des décideurs mal informés, le modèle de ce qu’il faut éviter en cas de réalisation de risque «naturel » »543. Nous retrouvons dans le processus de décision, un certain nombre de caractéristiques déjà énoncées : les querelles d’experts, la part prise par l’expertise dans la prise de décision politique, l’instrumentalisation 544 des scientifiques par le pouvoir politique, la manipulation des médias, l’absence de pouvoir 545 des élus locaux. Après une décision controversée d’évacuation, l’opportunisme du pouvoir politique se manifeste dans la non-décision, quand il ne maîtrise plus la situation, et qu’il constate que ses prédictions ne se réalisent pas. Ainsi, en septembre 1976, Olivier Stirn définit la politique du « risque partagé » et de la responsabilité partagée », informant la population que chacun doit définir en fonction de ses intérêts et de son sang-froid le risque qu’il est décidé à 539 Martin Pierre, in Ces risques que l’on dit naturels, Eyrolles, Paris, 2006, p. 34 Soit environ 73 600 personnes déplacées de leur lieu d’habitation et transférées en Grande-Terre 541 Notre propos n’est pas de contester la décision, qui n’était certainement pas facile, compte tenu de l’enjeu vulcanologique stricto sensu. Nous nous en tenons à l’examen du processus de décision, et des stratégies d’acteurs. 542 Cette querelle des scientifiques fit M. Brousse affirmer « le processus est irréversible, nous courons à la catastrophe. », et Haroun Tazieff répondre « j’ai lu cela dans la presse. Je n’ai pas compris ce que cela voulait dire ». L’incertitude et l’imprévisibilité du phénomène étaient au cœur du problème.

543 Martin Pierre, in Ces risques que l’on dit naturels, Eyrolles, Paris, 2006, p. 29

544 La Guadeloupe était encore en 1976 dans un contexte colonial explicite, où il y avait une radio-télévision officielle d’Etat, et le quotidien de Hersant Robert, France-Antilles, qui diffusaient en permanence la parole de l’Etat. Le préfet Aurousseau multipliait les interventions radio-télévisées, qui faisaient ressortir la confusion entre le pouvoir politique et FR3. « Je vous ai toujours dit la ité, et je continuerai évidemment à vous la 540 dire ». Tel était le discours récurrent du préfet, affublé du surnom de « grand reporter » par le mouvement nationaliste. 545 Citons l’organe anticolonialiste « Révolution socialiste » : « Alors que l’ensemble des décisions préfectorales furent fondées sur les déclarations de Brousse, les conseillers généraux n’ont toujours pas eu, malgré la demande de plusieurs d’entre eux, connaissance de (ce) rapport ». Le journal de conclure : « Le Conseil Général, pour le pouvoir, n’est qu’une chambre d’enregistrement. » 125 prendre. Dès octobre 1976, on encourage le retour dans le Sud de la Basse-Terre en catimini. Et le 18 novembre 1976, on s’abrite une fois encore derrière le discours scientifique546 pour décider le retour dans le dernier secteur de la zone évacuée. L’explication scientifique de la non-éruption, fournie bien après cette crise, illustre en fait les caprices de la nature. Aux dires du directeur adjoint actuel de l’OVSG de la Guadeloupe, la population a échappé en 1976 à une catastrophe majeure, avec une éruption phréatique qui s’est arrêtée brusquement, alors que ce type d’éruption est souvent annonciateur d’éruption magmatique violente de type péléen (Montagne Pelée – 1902)547. Cet exemple montre que la nature est réellement/parfois capricieuse548. La décision publique est par conséquent difficile, car le comportement de la nature relève à la fois du rationnel et de l’irrationnel, mais ces évolutions aléatoires justifient pleinement l’application stricte du principe de précaution. B) LA NON ADHESION DE LA POPULATION A LA CULTURE DU RISQUE ET L’EMPIRISME DES COMPORTEMENTS

Mis à part les milieux intellectuellement avancés, les populations Antillaises ont un comportement paradoxal face aux risques naturels. Une attitude rationnelle consisterait à entretenir la culture du risque, à réclamer et à rechercher des mesures efficaces de prévention. Or les populations des Antilles françaises manifestent généralement une certaine indifférence face à l’éventualité de catastrophes naturelles (1). La demande sociale semble d’avantage préoccupée par une productivité accrue de biens (logements, produits agricoles ou de la mer) que par une sécurité accrue (2).

1) Indifférence des populations défavorisées a) Absence de culture du risque

La culture du risque, si présente dans un pays à haut risque tel le Japon, est faible aux Antilles françaises. Les populations locales ne se la sont pas appropriée. Les raisons sont nombreuses, parmi lesquelles la méconnaissance, les croyances, la prééminence de la superstition, le fatalisme, les habitudes, le souci d’économie (bricoler, coups de mains...) conforté par l’esprit de débrouillardise (Michel Morin). Les milieux populaires sont dès lors peu perméables aux discours scientifiques / campagnes scientifiques d’information. C’est même une attitude majoritaire, débordant largement des seules catégories défavorisées. Les rapports entre experts et profanes ne sont pas toujours des plus simples. En Guadeloupe ou en Martinique, le savoir profane se heurte fréquemment au savoir expert. Le client privé est souvent sensible à la critique du petit artisan vis-à-vis de l’ingénieur : « Missié ka met’ trop’ fè! »549. L’artisan prendra la décision, qui lui semble élémentaire et sans incidence technique (« pa ni pwoblem’ »!), de supprimer la quantit é de cadres métalliques prescrits par l’ingénieur dans les nœuds (liaisons poteaux-poutres)550. Or, c’est une disposition 546 La conférence d’experts internationaux, tenue à Paris du 15 au 18 novembre 1976. Antenor-Habazac Christian, directeur adjoint de l’Observatoire Volcanologique et Sismologique de Guadeloupe (OVSG), Apprendre à faire face aux risques naturels majeurs, France-Antilles Guadeloupe des 12, 13, 14 juilet 2014, p. 18 548

Ce fut également le cas lors du passage du cyclone Hugo en Guadeloupe (1989). Sa trajectoire, à l’origine plus orientée vers le sud, aurait créé des dommages plus lours, avec les vents les plus forts, situés au Nord, qui auraient frappé davantage les terres. 549 L’ingénieur met trop d’aciers! 550 Resserrement de cadres dans les nœuds (il y a quasiment doublement dans la zone critique), source : Zacek Milan, in Construire parasismique, p. 213 547 126 essentielle des règles PS551. Il s’avère là qu’un simple changement apparemment sans grande importance (il s’agit de petits aciers de 6 mm) peut saborder/contrecarrer une politique publique de prévention552. Ce comportement irresponsable et insouciant du risque, n’est pas uniquement le fait de la population. Les pouvoirs publics cultivent la même insouciance, et l’entretiennent. Il y a un défaut de communication des autorités que tente de pallier l’A.F.P.S.553. Citons un propos de B. Ledoux, relatif à l’après-Hugo de 1989 en Guadeloupe : « On redistribue des matériaux aux propriétaires des cases détruites et celles-ci repoussent comme des champignons, dans les mêmes endroits, même lorsque l’absence de permis de construire est connue. C’est souvent les autorités locales elles-mêmes qui prennent en charge la distribution des tôles et parpaings nécessaires à leurs concitoyens-électeurs... »554. b) La perception fataliste des risques naturels par les populations

Le fatalisme, très répandu aux Antilles est vérifié dans de nombreuses enquêtes d’opinion, 555 lesquelles font valoir le rôle de la magie et de la religion dans l’imaginaire populaire. Il y a acceptation de la fatalité. C’est un rapport résigné à l’aléa. Ces comportements qui se rencontraient jadis dans les sociétés européennes existent encore en Amérique latine et sont très répandues dans les territoires français d’Amérique. Comme l’indique Y. Veyret, dans de telles sociétés où le danger est considéré comme une fatalité ou une punition divine, « les populations demeurent passives et éprouvent beaucoup de difficultés à admettre qu’elles 556 puissent gérer le danger ». Les résultats de l’étude « Demen se on kouyon » entreprise en Guadeloupe en 1993, sous la direction du sociologue A. Flagie, à propos du cyclone Hugo, sont à cet égard significatifs. Il en est de même en Martinique, où un sondage557 réalisé 558 dans les 15 jours suivant le tremblement de terre du 8 juin 1999, indique que 75% des personnes interrogées ont un comportement inadapté pendant et après le séisme ; 30% se déclarent suffisamment informés, environ 20% ont pris des dispositions pour se prémunir d’une nouvelle secousse, mais seulement 10% ont indiqué comme nouvelles dispositions la construction parasismique (encore faut-il qu’elle le soit réellement). Ce sondage confirme des croyances bien ancrées en Martinique, parmi lesquelles : « une partie de l’île va s’effondrer ou être engloutie », « l’île va se couper en deux », « les séismes se déclenchent après les grosses chaleurs », «on ne peut rien faire contre les séismes ». Le fatalisme est très perceptible au quotidien : « Pourquoi vous n’arrêtez pas de parler de tremblement de terre? », «si vous continuez vous allez le faire arriver, vous nous inquiétez pour rien, », « de toute manière on ne peut rien faire ». Les anciens se souviennent de la réaction télévisée du vieil homme resté volontairement seul à Basse-Terre pendant l’évacuation de la ville en 1976, pour cause de risque d’éruption volcanique : « sa ki fèt’, 559 fèt’! ». Ceci nous permet de comprendre le peu de crédit apporté par la population à la 551 A El Asnam (Algérie – séisme de 1980) des effondrements d’immeubles ont été expliqués par l’absence de resserrement de cadres dans les nœuds. C’est un résultat essentiel dû au retour d’expérience. 552 Cet exemple est à rapprocher de celui du joint plastique défectueux (d’un coût infime par rapport au programme spatial) qui a entraîné l’explosion de la navette spatiale américaine 553 L’AFPS (Association française de génie parasismique) a été à l’origine de la rédaction et de la publication en juin 2002, du guide CP-MI Antilles (destiné aux petits artisans).